Testo unico sugli espropri
Il testo unico Dpr 327/2001 sostituisce le precendenti normative frammentarie con un modello di esproprio in cui la competenza è affidata alla stessa autorità che realizza l'opera
Antecedente al nuovo testo unico, la normativa di riferimento in materia di espropri era caratterizzata da una scarsa omogeneità, risultando necessario far riferimento a diversi testi legislativi nonché a fonti cronologicamente lontane tra loro e figlie di vari tentativi di apportare correttivi alla legge 2359/1865, la prima legge generale organica in materia.
Un insieme normativo disorganico, poco adatto a riflettere la nuove esigenza, ha portato alla legge delega dell'8 marzo 1999, n. 50 e al conseguente conferimento al Consiglio di stato da parte del Ministro per la funzione pubblica dell'incarico di redigere uno schema di testo unico in materia di espropriazione di pubblica utilità da cui nasce l'attuale Testo unico sugli espropri.
Il testo unico, Decreto Presidente della Repubblica 327/2001 ha abrogato la Legge 2359/1865 e la precedente Legge 865/1971, che ha regolato per diversi anni le espropriazioni per gli interventi di edilizia residenziale e quella per le opere pubbliche di competenza degli enti locali.
Alle disposizioni frammentarie precedenti, si sostituisce così un modello unitario di esproprio di competenza della stessa autorità che realizza l'opera.
Gli enti che realizzano opere pubbliche assumono quindi nuovi compiti e funzioni, che devono esercitare con un ufficio per le espropriazioni appositamente costituito, o con uno esistente.
Il testo unico sugli espropri è stato successivamente integrato dal D.lgs del 27/12/2004 n. 330 "Integrazioni al D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, in materia di espropriazione per la realizzazione di infrastrutture lineari energetiche” che norma un procedimento unico per l'autorizzazione e l'asservimento di aree per la realizzazione di gasdotti, elettrodotti, oleodotti e reti di trasporto di fluidi termici, ivi incluse opere, impianti e servizi accessori connessi o funzionali all'esercizio degli stessi, nonché gasdotti e oleodotti necessari per la coltivazione e lo stoccaggio degli idrocarburi.
Modifiche di un certo rilievo sono state, inoltre apportate dalla Legge Finanziaria 2008. La sentenza della Corte Costituzionale 24 ottobre 2007, n. 348 ha dichiarato l'illegittimità costituzionale del criterio di calcolo dell`indennità d'esproprio di aree edificabili dell'art. 5-bis, commi 1 e 2, del D.L. 333 dell'11 luglio 1992 (Misure urgenti per il risanamento della finanza pubblica), convertito, con modificazioni, dalla legge 359 dell'8 agosto 1992.
La stessa pronuncia ha dichiarato, in via consequenziale, l'illegittimità dell'art. 37, commi 1 e 2, del D.P.R. 327 dell'8 giugno 2001 (Testo Unico sugli Espropri): questa norma riprendeva gli stessi criteri dell'art. 5-bis fondati sulla semisomma del valore venale con il decuplo del reddito dominicale considerato ai fini tributari, ridotto del 40%.
A seguito dei pronunciamenti della Corte Costituzionale - ed in linea con la giurisprudenza della Corte Europea dei Diritti dell'Uomo - la legge n. 244/2007 (finanziaria 2008) ha, così, introdotto nuove norme sull'indennità di espropriazione per aree edificabili: i commi 89 e 90 dell'art. 2 sono stati dedicati alle modifiche al citato Testo Unico in materia di espropriazione per pubblica utilità con un'introduzione di nuovi criteri di calcolo dell'indennità per aree edificabili ed una specifica regolamentazione del loro regime transitorio. In particolare la lettera a) del comma 89 precisa che "L'indennità di espropriazione di un'area edificabile è determinata nella misura pari al valore venale del bene (…)”.
La Regione Lombardia, infine, ha approvato la L.R. 4 marzo 2009 n. 3 "Norme regionali in materia di espropriazione per pubblica utilità” che integra la materia nel rispetto dei principi contenuti nel decreto del Presidente della Repubblica 8 giugno 2001 n. 327 nonché di quelli desumibili dalle leggi statali.
Un insieme normativo disorganico, poco adatto a riflettere la nuove esigenza, ha portato alla legge delega dell'8 marzo 1999, n. 50 e al conseguente conferimento al Consiglio di stato da parte del Ministro per la funzione pubblica dell'incarico di redigere uno schema di testo unico in materia di espropriazione di pubblica utilità da cui nasce l'attuale Testo unico sugli espropri.
Il testo unico, Decreto Presidente della Repubblica 327/2001 ha abrogato la Legge 2359/1865 e la precedente Legge 865/1971, che ha regolato per diversi anni le espropriazioni per gli interventi di edilizia residenziale e quella per le opere pubbliche di competenza degli enti locali.
Alle disposizioni frammentarie precedenti, si sostituisce così un modello unitario di esproprio di competenza della stessa autorità che realizza l'opera.
Gli enti che realizzano opere pubbliche assumono quindi nuovi compiti e funzioni, che devono esercitare con un ufficio per le espropriazioni appositamente costituito, o con uno esistente.
Il testo unico sugli espropri è stato successivamente integrato dal D.lgs del 27/12/2004 n. 330 "Integrazioni al D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, in materia di espropriazione per la realizzazione di infrastrutture lineari energetiche” che norma un procedimento unico per l'autorizzazione e l'asservimento di aree per la realizzazione di gasdotti, elettrodotti, oleodotti e reti di trasporto di fluidi termici, ivi incluse opere, impianti e servizi accessori connessi o funzionali all'esercizio degli stessi, nonché gasdotti e oleodotti necessari per la coltivazione e lo stoccaggio degli idrocarburi.
Modifiche di un certo rilievo sono state, inoltre apportate dalla Legge Finanziaria 2008. La sentenza della Corte Costituzionale 24 ottobre 2007, n. 348 ha dichiarato l'illegittimità costituzionale del criterio di calcolo dell`indennità d'esproprio di aree edificabili dell'art. 5-bis, commi 1 e 2, del D.L. 333 dell'11 luglio 1992 (Misure urgenti per il risanamento della finanza pubblica), convertito, con modificazioni, dalla legge 359 dell'8 agosto 1992.
La stessa pronuncia ha dichiarato, in via consequenziale, l'illegittimità dell'art. 37, commi 1 e 2, del D.P.R. 327 dell'8 giugno 2001 (Testo Unico sugli Espropri): questa norma riprendeva gli stessi criteri dell'art. 5-bis fondati sulla semisomma del valore venale con il decuplo del reddito dominicale considerato ai fini tributari, ridotto del 40%.
A seguito dei pronunciamenti della Corte Costituzionale - ed in linea con la giurisprudenza della Corte Europea dei Diritti dell'Uomo - la legge n. 244/2007 (finanziaria 2008) ha, così, introdotto nuove norme sull'indennità di espropriazione per aree edificabili: i commi 89 e 90 dell'art. 2 sono stati dedicati alle modifiche al citato Testo Unico in materia di espropriazione per pubblica utilità con un'introduzione di nuovi criteri di calcolo dell'indennità per aree edificabili ed una specifica regolamentazione del loro regime transitorio. In particolare la lettera a) del comma 89 precisa che "L'indennità di espropriazione di un'area edificabile è determinata nella misura pari al valore venale del bene (…)”.
La Regione Lombardia, infine, ha approvato la L.R. 4 marzo 2009 n. 3 "Norme regionali in materia di espropriazione per pubblica utilità” che integra la materia nel rispetto dei principi contenuti nel decreto del Presidente della Repubblica 8 giugno 2001 n. 327 nonché di quelli desumibili dalle leggi statali.
Elenco domande frequenti
1 Quali sono gli elementi di novità del testo unico?
2 Come si determina l'indennità di esproprio?
2 Come si determina l'indennità di esproprio?
I punti che maggiormente distinguono le disposizione del nuovo testo unico rispetto alle precedenti leggi sono di seguito distinti:
- L'espressa previsione dell'apposizione del vincolo preordinato all'esproprio con conseguente applicazione del principio fondamentale della connessione fra procedimento espropriativo e previsioni urbanistiche; viene inoltre prevista un'indennità per la reiterazione del vincolo preordinato all'esproprio commisurata al danno subito.
- Nuovi momenti per la dichiarazione della pubblica utilità che è il presupposto per la legittima emanazione del decreto d'esproprio da emettersi entro il termine di validità della stessa.
- La delega dei poteri espropriativi al concessionario o contraente generale; il general contractor e il concessionario di opere pubbliche.
- Nella procedura ordinaria, il venir meno dell'occupazione anticipata e conseguente presa di possesso delle aree solo all'emissione del decreto definitivo d'esproprio.
- Art. 22 bis: Occupazione d'urgenza preordinata all'esproprio.
- Art. 22: è l'istituto della determinazione urgente dell'indennità al fine di omettere le formalità previste dalla procedura ordinaria di cui all'art. 20.
- Il deposito della documentazione tecnica per l'avvio del procedimento presso il servizio espropri dell'Amministrazione provinciale.
- Maggior articolazione della procedura nel caso di rifiuto dell'indennità provvisoria da parte dell'espropriato: La relazione dei tecnici (di cui uno nominato dall'espropriato) in sostituzione del giudizio della commissione provinciale Espropri.
- Maggior interazione fra l'espropriato e l'amministrazione. Si ha un rafforzamento delle garanzie di partecipazione degli espropriati al procedimento. La partecipazione è prevista nelle fasi più rilevanti, non solo al fine del controllo e dell'opposizione da parte degli interessati, ma anche per collaborare con l'amministrazione a meglio valutare, prima di decidere, gli interessi pubblici e i correlati interessi privati implicati nel procedimento. E' inevitabile un contemporaneo irrigidimento e rallentamento della procedura.
- L'offerta dell'indennità che precede il Decreto d'indennità provvisoria.
- Avviso all'espropriato e pubblicità: nuove possibilità e l'istituzione dell'apposito sito informatico regionale. (Torna all'inizio)
L'art. 32 del Decreto Presidente della Repubblica 327/2001 stabilisce che "... l'indennità di espropriazione è determinata sulla base delle caratteristiche del bene al momento dell'accordo di cessione o alla data di emanazione del decreto di esproprio, valutando l'incidenza dei vincoli di qualsiasi natura non aventi natura espropriativa e senza considerare gli effetti del vincolo preordinato all'esproprio e quelli connessi alla realizzazione dell'eventuale opera prevista, anche nel caso di espropriazione di un diritto diverso da quello di proprietà o di imposizione di una servitù."
Operazione preliminare è quindi quella di accertare "le caratteristiche del bene". La normativa prevede tre diverse fattispecie:
A) aree non edificabili per le quali "... l'indennizzo è determinato in base al criterio del valore agricolo, tenendo conto delle colture effettivamente praticate sul fondo e del valore dei manufatti edilizi legittimamente, anche in relazione all'esercizio dell'azienda agricola, senza valutare la possibile o effettiva utilizzazione diversa da quella agricola" (art. 40 comma 1 del Dpr 327/2001).
Il valore medio agricolo (V.A.M.) è stabilito dalla commissione provinciale Espropri, che emette annualmente apposite tabelle con prezzi diversificati in base alla regione agraria di appartenenza e alla coltura effettivamente praticata sul fondo.
In caso di accordo di cessione, detta indennità viene aumentata del 50% o triplicata se il proprietario è coltivatore diretto e conduce in proprio il fondo (articolo 45 commi c - d).
Nel caso in cui il fondo sia condotto da soggetto diverso dal proprietario, che sia coltivatore diretto e coltivi il fondo da almeno un anno prima della dichiarazione di pubblica utilità, allo stesso spetta un'indennità pari al V.A.M. come sopra individuato, senza maggiorazioni. (articolo 42 )
B) aree edificabili per le quali "L'indennità è determinata nella misura pari al valore venale del bene. Quando l'espropriazione è finalizzata ad attuare interventi di riforma economico-sociale, l'indennità è ridotta del 25 per cento. Nei casi in cui è stato concluso l'accordo di cessione, o quando esso non è stato concluso per fatto non imputabile all'espropriato ovvero perché a questi è stata offerta un'indennità provvisoria che, attualizzata, risulta inferiore agli otto decimi di quella determinata in via definitiva, l'indennità è aumentata del 10 per cento”. (articolo 37 commi 1 e 2 del Decreto Presidente della Repubblica 327/2001)".
C) aree legittimante edificate. In tal caso "... per l'espropriazione di una costruzione legittimamente edificata , l'indennità è determinata nella misura pari al valore venale".(articolo 38)
Qualora la costruzione o parte di essa sia stata realizzata in assenza della concessione edilizia o dell'autorizzazione paesistica, ovvero in difformità, l'indennità è calcolata tenendo conto della sola area di sedime in base all'articolo 37, ovvero tenendo conto della sola parte della costruzione realizzata legittimamente.
E' quindi necessario, prima delle operazioni peritali, stabilire l'esistenza o meno del requisito di edificabilità.
Lo stesso Decreto Presidente della Repubblica 327/2001, all'articolo 37, comma 3, al fine di stabilire se un'area sia o meno da considerare edificabile, recita : "... si considerano le possibilità legali ed effettive di edificazione esistenti al momento dell'emanazione del decreto di esproprio o dell'accordo di cessione. In ogni caso si esclude il rilievo di costruzioni realizzate abusivamente".
E ancora, al comma 4, "... non sussistono le possibilità legali di edificazione quando l'area è sottoposta a ad un vincolo di inedificabilità assoluta in base alla normativa statale o regionale o alle previsioni di qualsiasi atto di programmazione o di pianificazione del territorio... ovvero in base a un qualsiasi altro piano o provvedimento che abbia escluso il rilascio di atti, comunque denominati, abilitativi della realizzazione di edifici o manufatti di natura privata".
Criteri e requisiti per valutare l'edificabilità di fatto di un'area devono essere definiti da regolamento da emanarsi con decreto a cura del Ministro delle infrastrutture e trasporti (comma 5), in pendenza del quale (comma 6)... si verifica se sussistano le possibilità effettive di edificazione, valutando le caratteristiche oggettive dell'area.
In definitiva, fino all'emanazione del suddetto regolamento, è prassi ormai consolidata considerare edificabili di fatto terreni che abbiano caratteristiche fisiche adatte allo scopo e che siano contigui a zone gia edificate o urbanizzate o in corso di edificazione, collegati alla rete stradale locale e allacciati, o facilmente allacciabili, alle principali reti di distribuzione dei servizi pubblici.
Una volta stabilitane la natura edificabile, per l'accertamento del cosiddetto "valore venale" o valore di mercato del terreno si procederà mediante la normale tecnica estimativa, adottando il metodo più opportuno in base ai dati disponibili.
Operazione preliminare è quindi quella di accertare "le caratteristiche del bene". La normativa prevede tre diverse fattispecie:
A) aree non edificabili per le quali "... l'indennizzo è determinato in base al criterio del valore agricolo, tenendo conto delle colture effettivamente praticate sul fondo e del valore dei manufatti edilizi legittimamente, anche in relazione all'esercizio dell'azienda agricola, senza valutare la possibile o effettiva utilizzazione diversa da quella agricola" (art. 40 comma 1 del Dpr 327/2001).
Il valore medio agricolo (V.A.M.) è stabilito dalla commissione provinciale Espropri, che emette annualmente apposite tabelle con prezzi diversificati in base alla regione agraria di appartenenza e alla coltura effettivamente praticata sul fondo.
In caso di accordo di cessione, detta indennità viene aumentata del 50% o triplicata se il proprietario è coltivatore diretto e conduce in proprio il fondo (articolo 45 commi c - d).
Nel caso in cui il fondo sia condotto da soggetto diverso dal proprietario, che sia coltivatore diretto e coltivi il fondo da almeno un anno prima della dichiarazione di pubblica utilità, allo stesso spetta un'indennità pari al V.A.M. come sopra individuato, senza maggiorazioni. (articolo 42 )
B) aree edificabili per le quali "L'indennità è determinata nella misura pari al valore venale del bene. Quando l'espropriazione è finalizzata ad attuare interventi di riforma economico-sociale, l'indennità è ridotta del 25 per cento. Nei casi in cui è stato concluso l'accordo di cessione, o quando esso non è stato concluso per fatto non imputabile all'espropriato ovvero perché a questi è stata offerta un'indennità provvisoria che, attualizzata, risulta inferiore agli otto decimi di quella determinata in via definitiva, l'indennità è aumentata del 10 per cento”. (articolo 37 commi 1 e 2 del Decreto Presidente della Repubblica 327/2001)".
C) aree legittimante edificate. In tal caso "... per l'espropriazione di una costruzione legittimamente edificata , l'indennità è determinata nella misura pari al valore venale".(articolo 38)
Qualora la costruzione o parte di essa sia stata realizzata in assenza della concessione edilizia o dell'autorizzazione paesistica, ovvero in difformità, l'indennità è calcolata tenendo conto della sola area di sedime in base all'articolo 37, ovvero tenendo conto della sola parte della costruzione realizzata legittimamente.
E' quindi necessario, prima delle operazioni peritali, stabilire l'esistenza o meno del requisito di edificabilità.
Lo stesso Decreto Presidente della Repubblica 327/2001, all'articolo 37, comma 3, al fine di stabilire se un'area sia o meno da considerare edificabile, recita : "... si considerano le possibilità legali ed effettive di edificazione esistenti al momento dell'emanazione del decreto di esproprio o dell'accordo di cessione. In ogni caso si esclude il rilievo di costruzioni realizzate abusivamente".
E ancora, al comma 4, "... non sussistono le possibilità legali di edificazione quando l'area è sottoposta a ad un vincolo di inedificabilità assoluta in base alla normativa statale o regionale o alle previsioni di qualsiasi atto di programmazione o di pianificazione del territorio... ovvero in base a un qualsiasi altro piano o provvedimento che abbia escluso il rilascio di atti, comunque denominati, abilitativi della realizzazione di edifici o manufatti di natura privata".
Criteri e requisiti per valutare l'edificabilità di fatto di un'area devono essere definiti da regolamento da emanarsi con decreto a cura del Ministro delle infrastrutture e trasporti (comma 5), in pendenza del quale (comma 6)... si verifica se sussistano le possibilità effettive di edificazione, valutando le caratteristiche oggettive dell'area.
In definitiva, fino all'emanazione del suddetto regolamento, è prassi ormai consolidata considerare edificabili di fatto terreni che abbiano caratteristiche fisiche adatte allo scopo e che siano contigui a zone gia edificate o urbanizzate o in corso di edificazione, collegati alla rete stradale locale e allacciati, o facilmente allacciabili, alle principali reti di distribuzione dei servizi pubblici.
Una volta stabilitane la natura edificabile, per l'accertamento del cosiddetto "valore venale" o valore di mercato del terreno si procederà mediante la normale tecnica estimativa, adottando il metodo più opportuno in base ai dati disponibili.
Per riassumere:
1. Un'area agricola viene valutata applicando le tabelle dei Valori Agricoli Medi emesse dalla commissione provinciale Espropri, in base alla regione agraria di appartenenza ed alla coltura effettivamente praticata sul terreno.
2. Un'area edificabile viene valutata in base al valore venale del bene.
3. Stesso metodo si applica per la valutazione dei fabbricati.
Al valore così determinato si applicano poi le maggiorazioni o le riduzioni già sopra precisate.
1. Un'area agricola viene valutata applicando le tabelle dei Valori Agricoli Medi emesse dalla commissione provinciale Espropri, in base alla regione agraria di appartenenza ed alla coltura effettivamente praticata sul terreno.
2. Un'area edificabile viene valutata in base al valore venale del bene.
3. Stesso metodo si applica per la valutazione dei fabbricati.
Al valore così determinato si applicano poi le maggiorazioni o le riduzioni già sopra precisate.
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